Na veel onduidelijkheid over de toelaatbaarheid van samenwerking tussen huisartsen en andere zorgaanbieders en kritiek op het handhavingsbeleid van de ACM in de zorg heeft de ACM ‘Uitgangspunten toezicht ACM op zorgaanbieders in de eerste lijn’ (‘Uitgangspunten’) gepubliceerd op haar website. In dit document geeft de ACM opheldering over haar handhavingsbeleid onder de Mededingingswet bij samenwerkingsinitiatieven van eerstelijnszorgaanbieders, zoals huisartsen, logopedisten en fysiotherapeuten.
De ACM maakt duidelijk dat vele vormen van samenwerking die in het belang zijn van patiënten zijn toegestaan, zelfs indien zij mededingingsbeperkende elementen bevatten. De ACM zal pas ingrijpen indien zij, na signalen te hebben ontvangen, vaststelt dat de afstemming schadelijk is voor patiënten en/of verzekerden. De zorgverleners zullen dan eerst de mogelijkheid krijgen om de mededingingsbeperkende samenwerking aan te passen, voordat ACM zwaardere middelen inzet, zoals het opleggen van een boete. In een interview in de NRC benadrukte Chris Fonteijn, de bestuursvoorzitter van ACM, dat de samenwerkende zorgaanbieders niets te vrezen hebben zolang de samenwerking goed is voor de patiënten.
Onzekerheid in de eerstelijnszorg
De ACM heeft de Uitgangspunten opgesteld naar aanleiding van de onduidelijkheid die heerste bij eerstelijnszorgaanbieders over wat wel en niet mag in het licht van de Mededingingswet. Sommige samenwerkingsinitiatieven, die tot een verhoging van de kwaliteit van de zorg moesten leiden, bleven uit, vanwege angst voor boetes van de toezichthouder. De onduidelijkheid had met name betrekking op de vraag of samenwerkingsverbanden toegestaan zijn in het kader van onderhandelingen met de zorgverzekeraars. “Wij hoorden de laatste tijd vooral van huisartsen de klacht dat ze niets mogen en dat dit allemaal ligt aan de Mededingingswet en aan de ACM”, aldus Chris Fonteijn.
Eerder dit jaar verenigden de huisartsen zich in het actiecomité ‘Het Roer Moet Om’ om door middel van een handtekeningenactie van de Minister van VWS te eisen dat de huisarts wordt uitgezonderd van de toepasselijkheid van Mededingingswet.
Uitgangspunt: bij samenwerking tussen zorgverleners grijpt de ACM niet in
De ACM benadrukt in de Uitgangspunten dat zij pas zal ingrijpen bij een samenwerkingsinitiatief indien deze schadelijk blijkt voor patiënten, omdat het bijvoorbeeld leidt tot een verhoging van de zorgverzekeringspremies, een vermindering van de keuzemogelijkheden of van de kwaliteit van zorg. De ACM onderstreept dat de Mededingingswet ruimte biedt voor samenwerking tussen concurrerende zorgaanbieders, zolang dit het belang van de patiënt dient. Het uitgangspunt is (en blijft) dat zorgaanbieders, zorgverzekeraars en patiënten en verzekerden vrijheid van handelen hebben en dat zij elkaar scherp houden. Indien zij er gezamenlijk uitkomen, is er voor de ACM geen aanleiding om aan te nemen dat een samenwerking schadelijke gevolgen zal hebben. De samenwerking mag echter niet heimelijk plaatsvinden. Pas wanneer er signalen zijn dat er sprake is van mededingingsbeperkende samenwerking, zal de ACM éérst contact zoeken met de partijen en van hen vergen dat zij de mededingingsbeperkende elementen snel en voortvarend aanpassen. Wanneer de overtredende partijen ondanks de waarschuwing de samenwerking niet aanpassen, zal de ACM de naleving van de Mededingingswet afdwingen bijvoorbeeld door middel van een boete.
Beoordelingsregels van samenwerking en overleg
Veel vormen van samenwerking tussen zorgaanbieders zullen niet leiden tot een beperking van de keuzemogelijkheden voor patiënten en verzekerden. Denk daarbij aan het opstellen van medisch inhoudelijke standaarden en prestatie-indicatoren of het afstemmen van administratieve processen. Zo kunnen landelijke en regionale beleidsontwikkelingen over het algemeen gezamenlijk kunnen worden besproken door zorgaanbieders, zonder dat daarmee de Mededingingswet wordt overtreden. Ook de bespreking van regionale zorgbehoeften van verschillende doelgroepen, de toe- of afname van een bepaalde zorgaanvraag of afstemmingsvraagstukken tussen verschillende zorgaanbieders kan doorgaans probleemloos worden besproken. In de Uitgangspunten worden verschillende voorbeelden van toegestane samenwerking genoemd.
Niet toegestane samenwerkingen
De volgende voorbeelden van samenwerking zijn echter niet toegestaan omdat deze volgens de ACM schadelijk kunnen zijn voor patiënten of verzekerden:
- De beperking van de keuzevrijheid van patiënten, bijv. door het verdelen van patiënten (naar postcode) zonder zorginhoudelijk doel;
- De beperking van innovatie in de zorg, door bijv. het gezamenlijk reguleren van de toetreding van zorgaanbieders;
- De verhoging van de prijs, door bijv. het maken van tariefafspraken of informatieuitwisseling over tarieven zonder zorginhoudelijk doel;
De collectieve beperking van het aanbod richting patiënten of collectief boycotten van een contractvoorstel van een zorgverzekeraar.
Voordelen voor patiënt moet opwegen tegen de nadelen
De Uitgangspunten geven geen duidelijke handvatten voor samenwerkingsvormen die niet in te delen zijn in de genoemde voorbeelden. Bij dergelijke samenwerkingen is het in eerste instantie aan de betrokken partijen om de grenzen van samenwerking te bewaken. De ACM waarschuwt partijen dat ‘ondernemersbelangen’ niet de overhand mogen krijgen, omdat dat mogelijk kan leiden tot een beperking van de mededinging. Een opvallende opmerking, met name omdat de introductie van marktwerking in de zorg (en dus het nastreven van ondernemersbelangen) in theorie de patiënt zou moeten dienen, doordat concurrentie normaliter leidt tot lagere prijzen en een prikkel om efficiënter te worden.
De ACM benadrukt echter ook dat samenwerking meestal probleemloos zal zijn indien de voordelen voor de patiënt en verzekerde opwegen tegen de nadelen. Het is dus van belang dat een zorgaanbieder bij een samenwerking die niet wordt genoemd in de Uitgangspunten zelf een belangenafweging maakt, waarbij het belang van de patiënt voorop moet staan. De ACM staat open voor overleg met marktpartijen over breder spelende samenwerkingsvraagstukken.
Alleen voor eerstelijns zorgaanbieders?
Het is de vraag of de Uitgangspunten de duidelijkheid scheppen die de huisartsen bij de Minister hebben geprobeerd af te dwingen. Zo maakt de ACM duidelijk dat gezamenlijke onderhandelingen met de zorgverzekeraars over de prijs van een behandeling nog steeds niet is toegestaan. Al eerder heeft de ACM duidelijk gemaakt dat samenwerkingen die mededingingsbeperkende elementen bevatten, maar die in het belang zijn van de patiënt, in principe toelaatbaar zijn. Het belang van de Uitgangspunten is met name gelegen in het feit dat de ACM bij dergelijke samenwerkingen niet onmiddellijk zal overgaan tot het opleggen van een boete, maar partijen eerst in de gelegenheid zal stellen om de samenwerking zodanig aan te passen dat deze de mededinging niet onnodig beperkt. Het is overigens de vraag waarom de ACM dit beleid beperkt tot eerstelijns zorgaanbieders. De overwegingen die ten grondslag liggen aan dit nieuwe beleid, namelijk het verschaffen van voldoende duidelijkheid aan zorgaanbieders om binnen de kaders van de Mededingingswet samen te werken aan verbeteringen in de zorg, gaan evenzeer op voor andere zorgaanbieders.
Neem voor vragen contact op met Annemieke van der Beek
Met dank aan Ellen Mulder