In twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van dit jaar zijn de beoordelingscriteria voor een vergunningaanvraag van een apotheekhoudende huisarts verduidelijkt. Daarbij heeft de Afdeling aansluiting gezocht bij de letterlijke tekst van de wet en lijkt het bestendige beleid van de Minister bij beoordeling van vergunningaanvragen van tafel.
Achtergrond
Een huisarts werkzaam in een dunbevolkt gebied heeft de mogelijkheid om op grond van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet (hierna ook: Gnw) een vergunning aan te vragen bij de Minister (ministerie van VWS) om een apotheek te mogen houden voor zijn of haar patiënten. De ratio van deze bepaling is dat de geneesmiddelenvoorziening in eerste instantie en bij voorkeur door een apotheker moet plaatsvinden, maar dat aan de arts een aanvullende taak op dit gebied wordt toegekend in die gevallen waarin de geneesmiddelenvoorziening (in dunbevolkte gebieden) niet of onvoldoende is gewaarborgd. Het is, kortom, een noodvoorziening. Deze vangnetfunctie van de huisarts bestond ook al onder de (oude) Wet op de Geneesmiddelenvoorziening (WOG) – de voorganger van de Geneesmiddelenwet.
Sinds de invoering van de Geneesmiddelenwet luidt de tekst van artikel 61, tiende lid: “Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening.” (markeringen red. EL)
Naar aanleiding van een breed gedragen amendement in de Tweede Kamer is het ‘afstandscriterium’ – de essentie van het door de Minister van VWS ontwikkelde beleid op dit punt – in de wet vastgelegd. Het uitgangspunt bij invoering was dat alle bestaande vergunningen (die immers waren verleend op basis van dit criterium) gehandhaafd blijven en dat in de toekomst ongewijzigd vergunningen worden verleend. Doordat het criterium in de wet is vastgelegd – en de status ervan niet langer die van beleid is maar van algemeen verbindend voorschrift – heeft de Minister op dit punt echter geen beleidsvrijheid meer. De Minister moet dus een vergunning verlenen op moment dat aan het afstandscriterium is voldaan. In de twee recente uitspraken wordt duidelijk dat vastlegging van dit beleid in de wet gevolgen heeft die de wetgever mogelijk niet heeft voorzien.
Uitspraak in Annenzaak
De uitspraak van 16 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:101) speelt zich af in Drenthe. De huisarts in deze zaak is gevestigd in het dorp Annen (gemeente Aa en Hunze). Zij vraagt een hoofdvergunning (als bedoeld in het tiende lid) aan omdat zij, nadat haar vennoot stopt in de praktijk, geen gebruik meer kan maken van haar associatievergunning (als bedoeld in artikel 61, elfde lid, Gnw).
Het bestendige beleid van de Minister bij het beoordelen van vergunningaanvragen was tot deze uitspraak dat per deelgebied de afstand werd bepaald tussen de apotheek die het dichtst is gelegen bij het gebied waarvoor de vergunning wordt aangevraagd en het adres van de eerste potentiële patiënt van de huisarts aan het begin van de aaneengesloten bebouwing in de bebouwde kom. Met een deelgebied bedoelt de Minister een aaneengesloten en logisch afgrensbaar deelgebied (meestal een dorp of een dorpskern). De minister mat dus per dorp de afstand tot de meest dichtbijgelegen apotheek en verleent per dorp al dan niet een vergunning.
In deze zaak is het gevolg van dat beleid dat de Minister niet voor het volledige gebied vergunning verleent. In het bijzonder verleent de Minister geen vergunning voor het deelgebied Annen waarin de huisarts zelf is gevestigd.
De huisarts maakt bezwaar tegen de beslissing van de Minister met het verzoek rechtstreeks beroep te mogen instellen bij de bestuursrechter. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, waarna de Minister hoger beroep instelt bij de Afdeling. Bij de Afdeling staat voornamelijk de vraag centraal hoe de bewoording ‘aaneengesloten gebied’ in artikel 61, tiende lid, Gnw moet worden uitgelegd. Daarnaast speelt de vraag of de huisarts terecht stelt dat de Minister ten onrechte voor een ander gebied vergunning heeft verleend, dan waarvoor zij vergunning had aangevraagd.
De Afdeling stelt vervolgens vast dat met de term ‘aaneengesloten gebied’ wordt bedoeld het ononderbroken gebied waarvoor de vergunning wordt aangevraagd en niet elk deelgebied/dorp afzonderlijk. Ook stelt de Afdeling dat de Minister op dit punt geen beleidsvrijheid heeft:
“De minister dient op grond van dit artikellid te beoordelen of het gebied voldoet aan het afstandscriterium. Is dat het geval, dan dient de minister de vergunning te verlenen. Indien het aangevraagde gebied niet voldoen aan het afstandscriterium, dan dient de minister de vergunning af te wijzen. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het artikellid, gelet op de dwingende wijze waarop het is geformuleerd, geen ruimte biedt voor een andere uitleg.”
Daarmee stelt de Afdeling vast dat het gebied, zoals verzocht door de huisarts, voor de vergunningaanvraag leidend is. Daarvoor is niet relevant of het gebied dorpen of dorpskernen doorkruist (de Minister had aangevoerd dat dit onwenselijk zou zijn, omdat het zou kunnen meebrengen dat de huisarts aan de ene bewoner van een bepaalde straat in het dorp wel geneesmiddelen mocht meegeven en aan de andere niet). Met dit oordeel is het beleid van de Minister om de vergunningsaanvraag per deelgebied te beoordelen, in beginsel van tafel. De Afdeling overweegt daarover nog dat:
“weliswaar in de wetsgeschiedenis in algemene zin [staat]dat de strekking is “om de bestaande uitvoeringspraktijk en rechtspraak vast te leggen in de wet” en dat dit betekent dat alle bestaande vergunningen gehandhaafd blijven en in de toekomst ongewijzigd zullen worden verleend, maar hieruit blijkt ook dat deze zinsnede betrekking heeft op het afstandscriterium.”
De conclusie uit deze zaak voor de praktijk is dus tweeledig: (1) de vergunningsaanvraag van de huisarts is wat betreft het aaneengesloten gebied leidend en (2) gelet op de dwingende wijze waarop artikel 61, tiende lid, Gnw is geformuleerd, is er geen ruimte voor een andere uitleg dan dat de Minister de vergunningsaanvraag voor dit gehele gebied (en niet voor deelgebieden) moet beoordelen en geen beleidsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag of hij wel of niet een vergunning verleent.
Uitspraak in Kesselzaak
Ook de uitspraak van 27 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:588) spitst zich toe op de vraag waar een aaneengesloten gebied begint en vooral waar in dat gebied de ‘meest dichtbij de apotheek wonende potentiële patiënt’ moet worden aangewezen.
In deze zaak gaat het om een huisartsenvergunning die is verleend voor het dorp Kessel en omgeving. De minister verklaart het bezwaar van twee apothekers uit het nabijgelegen dorp Neer ongegrond. In het door de twee apothekers ingestelde beroep overweegt de rechtbank dat de Minister het afstandscriterium correct heeft toegepast, namelijk door de afstand te meten tussen de apotheek te Neer en de woning van de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt. Deze afstand bedraagt meer dan 4,5 kilometer.
Centraal staat de vraag welke woning moet worden aangemerkt als de ‘meest dichtbij de apotheek wonende potentiële patiënt’.
“Volgens de rechtbank heeft de minister terecht [locatie 2]te Kessel als woning van de eerste potentiële patiënt aangemerkt. Hoewel ook [locatie 3]te Kessel binnen de bebouwde kom is gelegen, maakt dit geen onderdeel uit van de aaneengesloten bebouwing. [Locatie 3] is gelegen op een bedrijventerrein. Dat op het bedrijventerrein ook nog andere woningen zijn gelegen, maakt volgens de rechtbank niet dat daarom de aaneengesloten bebouwing op [locatie 3]begint. De rechtbank heeft daarbij erop gewezen tussen [locatie 3]en [locatie 2]een weiland ligt, dat als afscheiding tussen de dorpskern Kessel en het bedrijventerrein fungeert. De aaneengesloten bebouwing in de bebouwde kom begint volgens de rechtbank dan ook bij [locatie 2].”
In hoger beroep slaagt het betoog van de twee apothekers, dat moet worden uitgegaan van de woning die is gelegen op het bedrijventerrein bij Kessel, wél. De Afdeling overweegt:
“Het door de minister gehanteerde afstandscriterium, ontleend aan de totstandkomingsgeschiedenis van de Geneesmiddelenwet, is niet in overeenstemming met deze wettelijke bepaling, omdat het op essentiële onderdelen een andere invulling geeft aan de wijze waarop de afstand dient te worden gemeten. Zo maakt de wettelijke bepaling geen onderscheid tussen de patiënt die aan het begin van aaneengesloten bebouwing woont en de patiënt die elders, bijvoorbeeld op een bedrijventerrein, woont.”
In eerste aanleg kwam in deze zaak ook nog de vraag aan de orde op welke manier de afstand ‘over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg’ moet worden gemeten. De rechtbank overwoog daarover:
“dat de minister bij het begrip ‘weg’ terecht aansluiting heeft gezocht bij de Wegenverkeerswet en dat een rivier hier niet onder valt, hetgeen betekent dat de weg van de apotheek in Reuver [een andere nabij gelegen apotheek, red, EL], via de veerpont, tot de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt in Kessel niet in aanmerking mag worden genomen.”
Wat appellanten hier in hoger beroep stellen, wordt door de Afdeling niet besproken, zodat de uitspraak over deze vraag geen uitsluitsel biedt. De reden daarvoor is dat deze veerpont niet lag op de route naar de dichtstbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek maar op de route naar een verder van het gebied gelegen apotheek. Ook in andere gevallen is wel denkbaar dat er discussie kan ontstaan over de vraag wanneer sprake is van een ‘voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg’.
Het door de Minister gehanteerde beleid, waarbij de ‘meest dichtbij de apotheek wonende potentiële patiënt’ wordt bepaald aan de hand van het eerste woonhuis, gelegen in de aaneengesloten bebouwing (de dorpskern), is volgens de Afdeling niet in overeenstemming met artikel 61, tiende lid, Gnw.
Conclusie
De uitspraken hebben met elkaar gemeen dat de Afdeling kijkt naar de letterlijke tekst van de wettelijke bepaling. Daarbij laat de Afdeling weinig heel van het tot dan toe gevoerde beleid van de Minister, waarbij de Afdeling lijkt te willen zeggen dat dat nu eenmaal de consequentie is van de verankering van het oude (WOG-)beleid in de (Geneesmiddelen)wet. Of daarbij meer duidelijkheid is gekomen ten aanzien van de door de Minister te maken beoordeling, is maar de vraag.
Zo biedt de uitspraak in de Kesselzaak ruimte voor nieuwe vragen over de manier waarop de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt moet worden aangewezen, bijvoorbeeld de vraag of het woonhuis nog steeds leidend is en hoe een woonhuis moet worden gedefinieerd. Ook is moeilijk te overzien welke consequenties de uitspraak in de Drentse zaak heeft voor het toekomstige beleid van de Minister bij het beoordelen van vergunningaanvragen. Maar we moeten vooral afwachten hoeveel ruimte een huisarts krijgt bij het afbakenen van het gebied waarvoor hij vergunning aanvraagt.
Auteur:
Contact:
Vragen over dit onderwerp? Neem direct contact op via Eline.Lam@kvdl.com